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厘清命令(令)和通知發布功能須把握“七忌”

2017-07-20 11:07:36   來源:中國公文研究網    作者:欒 照 鈞

   

    對命令(令)和通知發布功能的認識,公文學界至今存有異議,亟待厘清。筆者在拙著《公文寫作與評改禁忌大全》中,曾針對此問題作過具體闡述。為促進公文規范化和公文理論研究,筆者特篩選相關“七忌”,與學界同人深入研討。

.忌不明確命令(令)和通知文種發布功能的變化

從不同時期公文處理規定來看,具有公布行政法規和規章功能的法定公文有兩個文種:一是命令(令);二是通知。通知文種適用范圍廣泛,其發布功能幾經變化,很容易同命令(令)混淆而錯用。因此,明確命令(令)和通知文種發布功能的變化是十分必要的。兩者在各個時期發布法律、法規、規章功能的變化,詳見下表:

命令(令)和通知的發布功能變化比照表

 

規定文件

 命令(令)

適用范圍

相關規定

通 知

適用范圍相關規定

 

分 析 提 示

1951

《公文處理暫行辦法》

   頒發法律、條例、通則、決定、規定、辦法


通知尚不具有發布法規和規章的功能。

1957

《公文名稱和體式問題的幾點意見(稿)》

   發布法律、法令和行政法規

  發布某些行政法規

 1.功能有一定交叉,都可以發布行政法規。

 2.“某些”的提法比較含糊。

1981

《國家行政機關公文處理暫行辦法》

 

發布重要法規


 

通知不具有此功能。

1987

《國家行政機關公文處理辦法》

    發布重要行政法規和規章

  發布行政法規和規章

  1.功能重疊,都可以發布行政法規和規章。

  2.所不同的在于“重要”二字。

1993年《國家行政機關公文處理辦法》

   依照有關法律規定發布行政法規和規章

 

發布規章

  1.功能仍有交叉,都可以發布規章。

  2.發布行政法規只由命令(令)承擔。

  2000

《國家行政機關公文處理辦法》

    依照有關法律公布行政法規和規章


   此功能完全由命令(令)承擔。

  2012

《黨政機關公文處理工作條例》

  公布行政法規和規章


   此功能仍完全由命令(令)承擔。

 

.忌不明確命令(令)和通知在使用上的區別

在公文寫作實踐中,命令(令)和通知屬于相關易錯文種,而之所以如此是因為它們曾經具有相同的發布功能。這兩個文種適用范圍的沿革表明:命令(令)始終具有發布行政法規和規章的功能,通知的這種功能經歷了從無到有、又從有到無的過程。1987年《辦法》(即1987年發布的《國家行政機關公文處理辦法》,以下引用公文多采用類似形式的簡稱)賦予了通知發布行政法規和規章的功能,1993年《辦法》取消了其發布行政法規的功能,2000年《辦法》又取消了其發布規章的功能,從而使“發布行政法規和規章”的功能完全由命令(令)承擔。

2012年《條例》規定:命令(令)“適用于公布行政法規和規章、宣布施行重大強制性措施、批準授予和晉升銜級、嘉獎有關單位和人員”,通知“適用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項,批轉、轉發公文”。由此可以看出,發布行政法規和規章仍由命令(令)承擔,通知仍不具有此功能。2012年《條例》將通知的適用范圍增加“發布”二字,應當指發布印發性公文的情形,而并非又恢復了其發布行政法規和規章的功能。

由于通知適用范圍幾經變化,與命令(令)在功能上有較長時間的交叉,因而兩者如何規范使用確實較難把握。實踐中,偶有用令發布一般規章性公文的,也有用印發性通知發布法規和規章的,而學界研討時往往混淆它們的區別。

.忌不明確發布法規和規章為什么不能用通知行文

要明確發布法規和規章為什么不能用通知行文,須先分析一下新規定取消通知文種發布法規和規章這一功能的原因。筆者以為,原因主要有兩個:一是實踐上的原因。從1987年《辦法》的規定來看,命令(令)和通知功能交叉性很大,不便于操作;從1993年《辦法》的規定來看,兩者功能交叉性縮小,但執行上仍有一定難度。2000年《辦法》實施后,使這兩個易混文種有了明確分工,在實踐中便于操作。二是理論上的原因。《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)于2000315第九屆全國人民代表大會第三次會議通過,中華人民共和國主席令第31公布,自200071日起施行,此前對于法規和規章的內涵與外延不甚明確,此后的公文處理規定則注意了表述上的嚴密性。

要明確發布法規和規章為什么不能用通知行文,尤其應當知曉《立法法》的有關規定。《立法法》第六十一條規定:“行政法規由總理簽署國務院令公布。第七十六條規定:部門規章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府規章由省長或者自治區主席或者市長簽署命令予以公布。在我國《立法法》已正式出臺的背景下,國務院于2000824發布的《國家行政機關公文處理辦法》肯定不能同已出臺的法律相抵觸,取消通知文種發布規章的功能則實屬必然。

公文不能不講規范,公文規范化離不開依法行文。不嚴格執行《立法法》和2012年《條例》的規定,發布法規和規章用通知則屬于違法行文;發布法規和規章用命令(令)而不用通知,正是依法行文的具體體現。

.忌繼續主張發布法規和規章用通知行文

以前個別法規和規章曾用印發性通知發布,系一定歷史時期不規范的做法。1993年《辦法》和2000年《辦法》先后取消通知發布法規和規章的功能以后,學界有人仍堅持通知可以發布法規和規章。近年來出版的公文著作多介紹“發布性通知”,有的專指發布法規和規章的通知。某“權威”著作甚至在解讀2012年《條例》時仍舊闡釋說:“‘發布性通知’是用以頒布、公布法規、規章制度而使用的通知。它與公布令類似,由于它的使用者多是中下級機關,所發布的行政法規、規章大都屬于‘類規章性文件’,故采用通知做載體來發布,但從所起的功能上看,公布令與公布性通知基本相同。”如此闡述,錯誤是彰明較著的。

2012年《條例》在通知適用范圍中增加“發布”二字,有些人往往產生誤解,繼而還主張發布法規和規章用通知行文。筆者以為,2012年《條例》在通知適用范圍中雖然增加了“發布”二字,但肯定不是指“發布法規和規章”,因為它不僅沒有這樣明確,而且絕不可能與法律相悖。繼續主張發布法規和規章用通知行文有害無益:一是很可能干擾規章的正常行文;二是會造成公文理論研究的混亂。

.忌不能正確認識實踐中用通知印發辦法和規定的做法

發布法規和規章用通知行文的做法,在《立法法》施行前是可以理解的;《立法法》施行后有一個逐步規范的過程,出現個別違規情形,筆者以為是歷史延續性的影響所致。

主張發布法規和規章用通知行文,究其原因,與對實踐中用通知印發辦法和規定的做法存在誤解不無關系。

2000年《辦法》施行后,在較高級別機關的公文中確有些是用通知印發辦法和規定的,而有的辦法和規定又較難區分是不是規章。以筆者拙見:如果被印發文是規章,那么用通知文種印發是錯誤的;如果用通知文種印發無誤,那么說明印發機關不具備制定規章的權力,或者被印發文未履行必要的立法程序而不是規章。

某些著作曾有“‘條例’‘規定’‘辦法’等法規性文件,在內部行文時,要用法定文種中的‘通知’做‘文件頭’來加以頒行”的說法。對此,筆者不敢茍同,起碼“條例”作為行政法規理應依法用命令(令)發布。如果這種說法成立的話,那么2012年《條例》和《立法法》則均需要修改。對于不符合現行法律和行文規范的做法,不宜肯定和提倡,更不宜在理論上進行錯誤總結。

.忌把法規、規章和規章性公文混為一談

《立法法》將我國的立法分為法律、法規、規章等。從廣義來講,法律、法規、規章都屬于公文,可稱作“法規性公文(文件)”,又稱“立法性公文(文件)”“立法性規范性公文(文件)”等。有人將它們和規章性公文籠統稱作“規范性公文(文件)”,并不是指公文行文上的規范,而是指公文內容對人的行為具有規范效力。在通常情況下,須將法律、法規、規章同公文(文件)嚴格區別開來。這是因為,公文(文件)一般狹指黨和國家在最新公文處理文件中正式規定的法定公文文種;法律專指由全國人民代表大會制定的基本法律和由全國人民代表大會常務委員會制定的其他法律,法規專指行政法規、地方性法規(包括自治條例和單行條例),規章專指國務院部門規章和地方政府規章。

規章性公文,是相對法規和規章而言的,一般指沒有規章制定權的機關制定的類似規章的公文,也指有規章制定權的機關制定的不屬于規章的類似公文(也稱作“規章制度類公文”或“管理制度類公文”,學界有人將其稱作“類規章性公文”)。鑒于從廣義來說,法規、規章均屬于公文,規章性公文則應當包括規章;但在實踐中尤其是兩者并用時,規章性公文則相對規章而言,一般狹指用辦法、規定等規章名稱制定的不屬于規章的公文。

主張發布法規和規章用通知行文,還由于把法規、規章和規章性公文混為一談了。根據《立法法》規定:行政法規只能由國務院制定,地方性法規由省、自治區、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定;部門規章由國務院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構制定;地方政府規章由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府制定。法規、規章的制定,必須履行嚴格的立法程序;而規章性公文,各級機關均可以制發,且不需要立法程序,履行必要的發文辦理程序用印發性通知發布即可。

在公文理論研究中,把規章和規章性公文混為一談,不僅是犯了常識性錯誤,而且是犯了邏輯錯誤。有的著作這樣論述:“假若認為《辦法》(筆者注:指2000年《辦法》)的‘通知’中刪去了‘發布規章’就等于再也不能用‘通知’來發布規章,那么難以數計的地(市)級以下的政府機關、部門所制定的‘類規章性文件’又用什么發布呢?難道也用‘公布令’嗎!當然不能。這也不行,那也不能,這才是真正的矛盾。這實質是:由“難以數計的地(市)級以下的政府機關、部門所制定的‘類規章性文件’不能用令而須用通知行文”,而得出“2000年《辦法》刪去‘發布規章’也可以用通知來發布規章”的結論。如此闡述,明顯混淆了規章同規章性公文的區別,犯了偷換概念的邏輯錯誤。

.忌對發布法規規章功能和印發公文功能混淆不清

發布法規、規章是命令(令)的功能之一,印發公文是通知文種的功能之一,兩者迥然有別。命令(令)和通知的發布功能最終明確以后,學界很多人還習慣闡釋通知的發布法規、規章功能,說明對發布法規、規章功能和印發公文功能混淆不清。

用通知印發的公文包括規定、辦法等規章性公文,同時包括“規劃”“計劃”“要點”“安排”“方案”“總結”“制度”“領導講話”等非法定公文。把通知的印發功能誤作發布法規、規章功能,是2000年《辦法》施行后學界很多人未能注意的問題,也是2012年《條例》施行后應當引起學界高度重視的問題。

    要分辨好發布法規、規章功能和印發公文功能,關鍵是明確兩者制定程序上的區別。《立法法》和相關法規對我國立法程序(包括法律案的提出、審議、修改、表決等)作了具體規定:法律案按立法程序審議后形成法律草案修改稿,再經過法定的審議程序,由全國人大常委會修改后提出法律草案表決稿,最后由法定會議表決通過;行政法規由國務院的一個或幾個部門負責起草形成行政法規送審稿報國務院審查,國務院法制機構審查并進行修改后形成行政法規草案,再由國務院常務會議審議或由國務院審批,公布前國務院法制機構還須根據國務院的審議意見對行政法規草案進行修改而形成草案修改稿;規章須根據《規章制定程序條例》,嚴格履行立項、起草、審查和會議決定等程序。而規章性公文,如前所述,不需要立法程序,履行必要的發文辦理程序即可。比如同樣是“辦法”,內容涉及社會諸多方面,又履行了立法程序的,就應當用“令”公布;而從內容上看,基本上在機關內部執行,且無須履行立法程序的,則應當用通知印發。嚴格來講,前者屬于法規(或規章),后者屬于規章性公文。

2012年《條例》發布時用的是印發性通知而未使用公布令,這確實給學界帶來了較大的疑惑。筆者以為,該《條例》發布形式有合理的一面,也有不盡合理的一面。從合理性分析和考量,主要有三點:一是公文處理層面的規定,主要在黨政機關內部貫徹執行;二是發布前未走立法程序,而只履行了發文辦理程序;三是行政法規可以用命令(令)發布,而黨內法規卻不能用命令(令)發布,2012《條例》是黨政機關聯合行文發布的,不可能用命令(令),而用通知印發則順理成章。從不盡合理的一面分析和考量:“條例”系法規而非規章,按常理來講,2012年《條例》當屬黨政合一的公文處理法規,那么以中共中央辦公廳和國務院辦公廳的名義用通知印發確有失規范,而僅從行文主體來說也與法律規定不符。

需要說明的是,有些規章性公文雖然沒有履行立法程序,但也具有一定的立法價值。不管2000年《辦法》和2012年《條例》是否履行了立法程序,也不管是用什么文種發布的,公文學界一直把它們視作公文處理法規,正是由于其從“法令”層面體現了它的強制執行力和規范公文處理工作的法定效力。

  (作者系中國公文寫作研究會顧問、中國公文學研究所副所長)


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