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公文文種選用的基本依據及使用中應特別注意的問題

2017-03-02 10:59:19   來源:中國公文研究網    作者:岳海翔

 

        公文是一個集合概念,它是由若干具體種類組成的。由于這些種類的性質不同、作用有別,即為每一具體的公文種類分別賦予一個具體的名稱,諸如“通知”“意見”“報告”“請示”“總結”“計劃”等,這就是公文的文種。
       一、準確選擇和使用文種是公文寫作的首要環節
     作為公文起草者,我們在受領了領導交辦的一項擬文任務之后,首先應當做的倒不是趕緊去搜集材料,考慮謀篇布局,琢磨運用語言等等,而是必須將文種確定準確。因為公文不同于一般文章,也不同于學藝作品,公文不是用來供人欣賞的,也不是用來傳遞一般性信息的,更不是用來處理個人私務的,而是黨和國家機關以及企事業單位用來傳遞策令、指揮工作、溝通信息、交流經驗的重要工具,既是一個實實在在的處理公務的“工具”,又是一個具有極強的“法定效力”與十分嚴格的“規范體式”的文書,因此,即便你的文件寫得再“精美”,如果文種選用錯誤,例如本來應選用“通知”,卻使用了“通報”,本來應當選用“請示”卻使用了“報告”,本來應當選用“函”卻使用了“請示”,本來應當選用“決議”卻使用了“紀要”,本來應當選用“廣告”“啟事”卻使用了“公告”“通告”等等,由于錯用了文種,就會“一錯百錯”,雖“精美”但卻無濟于事,它直接關系到行文的目的能否得以順利實現,影響到公文的質量和效用的發揮,因此,公文起草者必須將文種的選擇和使用擺到突出位置,切實加以重視。
        二、公文文種選用的基本依據
        那么,在公文寫作中應當如何準確選擇文種呢?依筆者之見,應主要考慮如下幾個方面因素:
     (一)依據現行公文法規規定。即《黨政機關公文處理工作條例》,其中對所列舉的15個主要公文文種的用法均作出了明確規定,公文撰寫者對此必須熟練掌握并認真遵照執行。這15個文種名稱,按規定要求只能單獨行文,而且要采用國家標準的公文格式,因此,不能隨意對不同的文種名稱隨意縮減或者合并使用。實踐中有時見到的諸如“申請報告”“請示報告”“意見報告”“總結報告”“告示”之類的復合文種,就是將兩個具有不同功能的文種隨意合并或者縮減使用,而這顯然是不嚴肅的,也是不合規范的。
      (二)依據制文機關的職權范圍。有些公文文種,在使用權限上有明確的或約定俗成的規定,制發公文時切莫亂用。例如命令(令),根據有關規定只有國務院及其各工作部門以及地方各級政府有權制發,至少是縣級以上的人民政府才有權制發命令(令),而各級地方政府的工作部門就無權使用。因此,國務院各部委可用公布令發布部門行政規章,而各級地方政府的工作部門發布內容類似的規范性文件只能用發布性通知。再如公告,法規中規定其適用于向國內外宣布重大事項或者法定事項,而且它的制文機關的級別很高。但從實踐來看,對公告的使用相當混亂,有人以為公告就是“公開告知”,純屬望文生義。需知公告的“公”與“公安”“公文”等詞語的“公”含義相同,所代表的是黨和國家,也就是說,只有黨和國家的高級管理機關才有權制發公告,一般機關尤其是基層的企事業單位無權制發公告。但在實踐中,不僅黨和國家的高級管理機關使用,一般的企事業單位也在用;所涉及的內容事項既有法規中所規定的“重要事項”和“法定事項”,而且也有一般性事項,甚至有的單位還用“公告”來規定門衛制度,顯得很不嚴肅。由此可見,公告文種只能由高層國家機關及被授權的特定機構用來發布重大事項和法定事項,基層機關和一般單位則沒有資格使用這一文種。基層政府的職能部門如欲在本轄區發布職能業務方面的事項,應該使用通告。再如議案,沒有議案提出權的機關是根本無權寫作的。
      (三)依據發文機關與受文機關之間的組織關系。對于公文文種的選擇和使用,還要依據不同的行文關系進行,要考慮到與受文單位之間的組織關系。如果受文單位是自己的上級機關,則可選用的文種只能是“請示”“報告”“意見”“議案”;如果受文單位系自己的下級機關,則可選用的文種較多,主要有“決定”“命令(令)”“決議”“通知”“通報”“批復”“意見”等等;如果受文單位是與自己沒有隸屬關系的機關,則所選用的文種一般用“函”。例如某省衛生廳擬行文請求批準事項,主送機關若是本省人民政府,就應該使用上行文種請示;若主送給本省人事廳,則應使用屬于平行文種的請求批準函。
     (四)依據發文機關的行文目的。這就是說,文種的選擇和使用還要受到不同的行文目的的制約。如果發文機關已經明確了文件的主送機關,即確定了行文關系,那么選用何文種主要看行文目的。例如某省教育廳擬向本省人民政府行文,行文目的若是匯報工作、反映情況或答復詢問,就應使用報告;若是為了請求指示或批準,就必須使用請示;若是就某一重要問題提出見解和處理方法,就應使用意見。
     (五)依據約定俗成的文種使用習慣和經驗。有些時候,運用以上幾點依據還不能夠最后確定文種,那么這條依據就顯得尤為必要了。例如,某行政機關擬獎勵某些人員,依照《黨政機關公文處理工作》的規定,命令、決定和通報這3個文種均有表彰獎勵的職能,那么如何取舍?在這種情況下,則應著眼于獎勵的性質、種類、級別以及公示范圍等具體情況,同時結合長期以來本系統、本機關文種使用的習慣,方能恰當選用相應文種。再如,一些黨政機關向下級布置工作,也必須依據使用習慣和經驗在決定、意見和指示性通知等幾個文種中做出選擇。
總之,選用文種應該慎重行事,切不可隨意而為。公文撰寫者只有把發文機關的行文目的、職責權限、與受文機關之間的行文關系及所選用文種的使用規定、使用習慣諸種因素綜合起來考慮,才能準確無誤地選擇使用公文的文種。
        三、公文文種使用中應當注意的問題
       當前,對于公文文種的選擇和使用,應當特別注意以下幾點:
     (一)要完整準確地學習領會《黨政機關公文處理工作條例》中有關文種使用方面的規定。例如,對“通知”的適用范圍刪去了原有“發布規章”的內容表述,為此,有的人就提出“不能再使用‘通知’來發布規章,而應采用‘公布令’”。這種講法是不準確的,也是不符合實際的。我們萬萬不可如此“摳字眼”式的簡單機械地理解公文法規的任何一個條文。例如《黨政機關公文處理工作條例》在正式印發時使用的就是“通知”,恰恰沒有使用“公布令”,道理很簡單,就是因為《條例》的發布是在各級黨政機關內部行文,不是公布于全社會。假如認為《條例》關于“通知”的適用范圍規定中刪去了“發布規章”的內容,就再也不能用“通知”來發布規章,只能使用“公布令”,那么數以千萬計的地(市)級以下的政府、部門以及國有企業、事業單位制訂的“類規章性文件”又用什么來發布呢?難道也用“公布令”嗎?(“令”的使用不但在法律上而且特別是在習慣上都是有嚴格限定的)。當然不行,還是采用“通知”為宜。對于“報告”文種的使用也是如此,《條例》中仍未就有關“提出意見或建議”的內容作出規定表述,據此,有的人就認為“建議報告”也不能再用,而統由“意見”取而代之。這也是一種偏面之見。上行的“意見”不同于“建議報告”,前者所面對的必須是“新、大、難”的問題,而后者所面對的范圍要遠遠大于前者,可能是重大問題、難點問題或者一般問題,但不一定就是新的問題。總之,我們必須從鮮活且又紛繁復雜的公文工作實際去考慮文種的使用問題,做到完整準確地理解黨政公文法規的每一條規定精神。
      (二)要準確把握“公布令”的使用限度。“公布令”的制發者,必須是具有制定、發布行政法規、規章權的國家機關。如國家行政法規的制發主體是國務院,“部門規章”由國務院各部門制發;“政府規章”即地方人民政府制發的規章,由省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的城市、計劃單列市的人民政府根據法律、行政法規和地方性法規而制定。以上行政法規和規章均可使用“令”來發布。除上述以外,一些地區、部門根據行政法規、地方法規、規章而制定的不屬于法規、規章的“類規章性文件”,不得使用“公布令”,而應當用“通知”予以發布。在實踐中我們見到某一直轄市的經濟技術開發區管委會,對自己制定的“規定”使用“令”在媒體上進行發布,顯然值得商榷。
      (三)不要把“函”遺忘,偏愛“請示”。《黨政機關公文處理工作條例》中明確規定:“函”適用于不相隸屬機關之間商洽工作,詢問和答復問題,請求批準和答復審批事項。按這一規定精神,凡向與自己無領導與被領導、指導與被指導關系的主管部門請求審批事項,均應使用“函”這個文種。切不可因為自己有權審批某一事項(如經商辦企業、貸款、用地、房產、減免稅、辦學及要經費、要物資、要機構、要編制、要人員、要政策優惠等),不問是否有無隸屬關系,一律要對方寫出“請示”,然后自己對其也以“批復”相待之。這與《條例》的規定顯然是格格不入的,要知文種本身體現著嚴格的權限。例如:(1)某市科委給市財政局寫了一份請示,申請追加3%的農業科研基金,以適應“菜籃子工程”的需要;(2)中國重工船舶總公司所屬一個造船廠給駐地的市土地規劃局(縣處級)寫請示,申請劃撥“海晶大廈”的建設用地;(3)某市海濱墾區政府向市文教局寫了一份請示,申請在濱湖墾區增建一所小學。    (4)××市公安局擬購置50輛福特全順牌商務用車,向市財政局行文,將標題擬為《關于擬購置50輛福特“全順”牌轎車的請示》。這些都是拿著“請示”當“函”用。按照新《條例》的規定精神,向有關主管部門請求批準事項應當使用“函”。財政局、土地規劃局、文教局、財政局等都是地方行政主管部門。市科委與市財政局是平級單位;造船廠與市土地規劃局相互之間無隸屬關系;區政府是一級行政機關,市文教局是市政府下屬的一個專業主管部門,市公安局和市財政局都是市政府領導下的平級單位。它們之間都不是上下級領導關系,也不存在上下級的業務指導關系,因此,根本不存在使用請示的問題(請示是“向上級機關請求指示、批準”時使用的文種)。
為什么會出現上述情況?有的是出于對“函”與“請示”的使用規范掌握不準造成的,但也有的是明知不對,不得已而為之。因為這樣有利于申請事項獲得“綠燈”,完全是出于無奈。比如,前述幾例,對方回復時都使用的是“答復下級機關請示事項”的“批復”,由此可見對方是如何偏愛“請示”了。在實踐中,確有不少類似事項因為使用了“函”而被收文單位“退回”的現象,而一旦改用了“請示”,就會馬上得到對方的“恩準”。由此可見,請示與函文種使用的規范化問題,任重而道遠。
 
        (四)要全面理解“意見”文種的多重功用。“意見”這一文種對我們廣大公文工作者來講并不陌生。人們對它的使用,過去主要是向上級機關反映自己管轄范圍內有關工作的意見,要求上級加以支持或批轉,現在,“意見”也可用于向下級機關指導工作,即對重要問題提出見解和處理辦法,要求下級貫徹辦理。還可以用于向不相隸屬的機關單位行文,就辦理和解決某一問題或事項提出見解和處理辦法。這就是說,意見文種在行文方向上具有不確定性,對上、對下以及對不相隸屬的單位均可使用,這是意見文種的一個突出特征。
        (五 )請示與報告必須嚴格分開。二者雖同屬上行文,但相互之間卻有著嚴格的區別。比如,“報告”對上級沒有肯定性的批復要求,而“請示”則相反;在行文時間上,“報告”是事前、事中或事后皆可行文,而“請示”只能是事前行文;上級對下級報送的“報告”,可做批示也可以不做批示,一切全由上級酌情處理;而“請示”則不然,不論上級機關對所請示的事項同意與否,都應及時做出回復,但回復時所使用的文種是“批復”而不是“批示”。
        (六)要注意區別正式文種非正式文種的使用界限
所謂正式文種,也叫主要文種,是指《黨政機關公文處理工作條例》所規定使用的15個文種名稱;除此之外,在機關單位的公文寫作實踐中所使用的大量事務性文書包括計劃體公文,如規劃、綱要、規程、方案、安排、打算、設想、預案等等;總結體公文,如工作總結、述職報告、述廉報告、典型材料、調查報告;禮儀體公文,如歡迎詞、答謝詞、歡送詞、賀詞、唁電;書信體公文,如感謝信、慰問信、表揚信、倡議書、公開信;憑證特公文,如組織鑒定、干部人事考察材料、大事記、協議書等等;會議體公文,如開幕詞、大會工作報告、閉幕詞、會議簡報、領導講話等等。種類繁多,素無定目。正式文種與非正式文種,由于法律地位的不同,決定了非正式文種在行文時,不能使用黨和國家公文法規中正式規定的行文格式,也不具有獨立行文的資格。按照人們的普遍做法,非正式文種要上報或下發時,應從正式文種中尋求一個文種做它的載體,采用復體行文的方式,載運著它行文,我們通常稱這一載體為“文件頭”。“文件頭”大都由命令(令)、“通知”(下行時)或“報告”(上行時)來擔任。
假若非正式文種在行文時不按上述做法,而是使用正式文種的行文格式,并“天馬行空,獨來獨往”,那就犯了拿著非正式文種當正式文種使用的錯誤,如下例文:
 
 
1.
××石化總廠煉油分廠
2016年工作總結
××石化總廠:
……(正文略)
××石化總廠煉油分廠(蓋章)
2017年1月7日
 
 
 
 
2.               
 
  中共××縣委文件
××發〔2016〕256號
——————————————————————————————
中共××縣委2017年工作計劃
縣直各單位黨組織:
……(正文略)
中共××縣委員會(蓋章)
                                             2016年12月30日
 
上述兩例做法都是不妥的。正確的方法應當是:
(一)
XX石化總廠煉油分廠
關于呈送2016年工作總結的報告
××石化總廠:
現將我廠《2016年工作總結》送上,請審示。
 
××石化總廠煉油分廠(蓋章)
2017年1月7日
 
這就是報送總結的“文件頭”。其后附有該單位《2016年工作總結》。采用此種形式上報的總結,不屬公文的附件,而且其格式只有標題、正文、落款與日期,并要加蓋公章,以示負責。
 
 
 
(二)
                          中共××縣委文件
××發[2016]256號
——————————————————————————————
關于印發2017年工作計劃的通知
縣直各單位黨組織:
現將縣委2017年工作計劃印發給你們,望結合各自具體情況認真貫徹結實。
中共××縣委員會(蓋章)
                                               2016年12月30日
這是下發計劃的“文件頭”。其后附有該縣委《2017年工作計劃》,該計劃的格式只有標題、正文、落款與日期,也要加蓋機關或單位公章,以示負責。
(本文發表于《新聞與寫作》2017年第2期,作者系中國公文寫作研究會副會長兼秘書長,中國公文學研究所副所長、研究員)
 

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